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多地屢屢超標 能耗“雙控”漏洞大面積浮現

2021/1/25 13:46:41       

“‘十三五’前四年,鄂爾多斯新增能耗總量3033萬噸標準煤,超出‘十三五’控制目標2433萬噸標準煤,增量全區第一;單位GDP能耗累計上升53.8%,升幅全區第一。2020年前三季度,繼續延續前四年態勢,能耗同比增長14.4%,單位GDP能耗上升16.7%。”


“烏蘭察布市能耗總量快速增長,單位GDP能耗大幅上升,‘十三五’前四年,全市新增能耗958萬噸標準煤,占全區新增能耗的14.6%,超出‘十三五’控制目標703萬噸標準煤,單位GDP能耗累計上升35.3%。”


日前,內蒙古自治區發改委就能源消費總量和能耗強度控制(以下簡稱能耗“雙控”)不力問題,約談烏蘭察布、鄂爾多斯兩地并提出警告。據記者了解,包括烏、鄂兩地在內,內蒙古12個盟市無一完成“十三五”能耗強度下降目標,自治區“十三五”“雙控”任務落空。


值得關注的是,內蒙古并非個例。盡管“十三五”考核結果尚未公布,但目前全國已有多地提出能耗“雙控”壓力巨大,并就“十四五”用能缺口表達急切擔憂。一邊是節能減排的剛性任務,一邊是能源需求的日益增長,“雙控”難題該如何破解?


除了西部,東中部省份“雙控”達標也不輕松


“目前時機不成熟,不方便對外發聲。‘十三五’期間沒有完成指標,‘十四五’怎么做,還要先等國家下達新任務。”面對記者關于“自治區‘十四五’‘雙控’怎么做”的提問,內蒙古發改委辦公室相關人士如是回應。


“高耗能項目上馬過快過多,是導致當地用能大增的主要原因。內蒙古最大競爭力之一,就是煤炭等能源產品具有價格優勢,因此粗放用能現象非常普遍,能效水平長期遠低于全國平均值。存量沒有做好,新增項目也未能有效控制化石能源消費。”一位來自國家發改系統的專家直言。


陜西省發改委相關負責人也稱,當地能耗壓力主要來自新增項目——全省僅2020年投產或達產的耗能量大的項目就有14個,預計將新增能耗397萬噸標準煤。“按規上工業用能占全社會用能的70%測算,預計2020年全社會新增能耗567萬噸標準煤,超出控制目標158萬噸。”


據記者了解,除了西部,東中部省份“雙控”達標也不輕松。上述專家舉例,“十三五”期間,浙江一次能源消費增量控制目標為2380萬噸標準煤,但當地有個新增項目的能耗增量高達4080萬噸標準煤,這一項目投產也就意味著浙江省能耗“雙控”任務將難以完成。“重大耗能項目大量建成投產,正是多地‘雙控’難以達標的主要原因。”


湖北省某地市政府相關負責人告訴記者,湖北省政府于2020年4月發布《關于加快推進重大項目建設著力擴大有效投資的若干意見》,明確提出“2020年新建并于‘十四五’時期投產的重大項目,按照國家產業布局規劃、開工投產計劃批準建設,可不受能耗總量指標約束。”“按照文件,2020年投產的重大項目所產生能耗,待‘十三五’規劃執行結束后,結合全省能耗強度目標完成情況統籌處理。正因為有了上述文件,我們才放心簽下一個百億元現代煤化工項目,原計劃趕在2020年底前開工。目前,項目其他前期工作都已準備就緒,然而由于全省‘十三五’雙控壓力大,直到現在也沒能解決項目用能指標,問題十分棘手。”


“能耗‘雙控’不是盲目停止發展耗能項目,而是要把產業要素盡量向高端方向集中”


重壓之下,內蒙古初步提出,自今年1月1日起,不再審批電石、電解鋁、焦炭等新增產能,除國家布局的現代煤化工項目外,“十四五”原則上不再審批新的煤化工項目。對于已經批復、尚未開工的項目,將視情況停緩建一批。


但在多位業內人士看來,能耗“雙控”并非簡單“一停了之”,也不是一味拒絕化石能源項目。


“化石能源富集區希望將資源優勢轉化為經濟優勢,帶動地方發展及能源資源高效利用,思路有其合理性。但問題在于如何轉化,不能以簡單粗放的方式,讓低端產業占用過多能耗指標。”石油和化學工業規劃院副院長李志堅舉例,近年來,焦化、合成氨、燒堿、電石等傳統高耗能產業在內蒙古大批上馬,部分產能并非國家鼓勵的清潔高效利用方式,甚至有部分產品在東部地區迫于節能減排壓力已關停淘汰。表面上看,這些項目對地方經濟有貢獻,但如果僅僅是簡單復制、轉移,從全國布局來看并沒有真正提高發展質量,不但浪費地方用能指標,還留下大量排放,得不償失。“所以,能耗‘雙控’不是盲目停止發展耗能項目,而是要把產業要素盡量向高端方向集中,實施高質量發展,在耗費同等能源資源的條件下創造更多價值。這就要求地方政府根本轉變發展思路,‘雙控’不是節能一個部門的事情。”


陜西發改委人士坦言,預計“十四五”全省能源消費總量年均增長12.3%,萬元GDP能耗是“十三五”末期的1.15倍,如何平衡用能缺口是關鍵難題。“陜西作為煤油氣資源豐富的能源大省,目前處于追趕超越發展階段,短期內能源化工等產業仍是支柱。我們已出臺并嚴格落實多項措施,堅持汰劣扶優,為優質項目騰挪能耗指標空間。但因對能源資源的依賴性較大,目前面臨經濟增長需求受能源‘雙控’指標制約等問題。”


“既要確保‘雙控’任務達標,又要釋放經濟活力,還要兼顧地區之間公平,是能耗工作面臨的重大挑戰。”上述專家表示,推行“雙控”制度,初衷在于抑制不合理的能源需求,而不是不讓消費。“地方趕超發展的想法沒有錯,但更要結合資源稟賦、產業基礎、終端市場等條件,優化資源配置,絕不是有多少上多少項目。”


“指標設定本身就存在不合理之處”“要強化獎懲機制,否則,‘雙控’將大打折扣”


記者在調研中發現,除了地方的工作做得不到位,現行“雙控”制度自身也存在諸多問題。


上述專家表示,能源需求與經濟形勢緊密掛鉤,后者是制定“雙控”方案的主要參考。“分配‘十三五’能耗指標時,主要參考了各地‘十三五’規劃綱要。但在具體執行過程中,有的地區未必能按目標推進,有的地區卻實現了‘超標’發展。這樣一來,指標設定本身就存在不合理之處。”


據介紹,現行“簡單平衡、逐級分解、機械執行”的能源消費總量管理方式,也存在漏洞。以現代煤化工為例,部分項目能效已達世界先進水平,但因自身規模大、能耗總量高,因此難以通過節能審查。相比之下,一些單體規模小、技術水平一般的項目反而暢通無阻,明顯有違“雙控”提升能效的初衷。


另外,中國石油和化學工業聯合會煤化工專委會副秘書長王秀江表示,應對新建石化項目用作原料、材料的能耗進行單獨核算。“相比其他耗煤產業,煤化工存在原料用煤與燃料用煤之分,前者進入工藝系統、轉變為化工產品,相當于煤炭形態的轉變,并不是作為燃料直接燒掉。在同一項目中,原料煤和燃料煤比例約為3:1,但目前所有用煤全部作為一次能源消耗計入指標。”


據上述專家介紹,大型石化項目也存在類似情況。若能按照科學核減方式,將用作原料、材料的能源消費量區別對待,“十三五”納入“雙控”考核的能源消費總量可核減7760萬噸標準煤,約占全國增量控制目標的12%。


此外,長期缺乏強有力的監督機制也影響著“雙控”執行力度和效果。“有的地區定期通報完成情況,有的地區會約談問責,但也有的僅僅走過場、聊一聊,連信息都不公開。即便到了國家層面,目前也未采取嚴格有效的處罰措施,主要是在考核報告中予以通報。面對大型耗能項目,一邊是帶動稅收、就業的‘大肥肉’,一邊是能耗‘雙控’任務,不少地區一權衡就把后者給權衡掉了。”一位不愿具名的地方負責人提出,“因此,要強化獎懲機制,否則,‘雙控’的效果將大打折扣。”


誰都不能游離于“雙控”之外


“推進生態文明建設,解決資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的問題,必須采取一些硬措施,真抓實干才能見效。實行能源和水資源消耗、建設用地等總量和強度雙控行動,就是一項硬措施。”在這一思路的指導下,“十三五”期間我國拿出壯士斷腕的決心,果斷提出“實行能源和水資源消耗、建設用地等總量和強度雙控行動”。稍早前提出的“碳中和”“碳達峰”愿景,更進一步凸顯了“雙控”的必要性和前瞻性。但在剛剛過去的“十三五”,個別省份長期、大幅度突破指標限值的現象,由此暴露出“雙控”這項硬措施的硬度似乎還不夠足。


過往的實踐證明,能源消費總量和能耗強度控制得當,既能節約能源,從源頭上減少污染物排放,也能倒逼經濟發展方式轉變,有效提高綠色發展水平。



從“十一五”規劃首次把單位國內生產總值能源消耗強度作為約束性指標,到“十二五”規劃提出合理控制能源消費總量,再到“十三五”明確將能源“雙控”推廣至水資源、建設用地領域,“雙控”的深度和廣度持續升級,顯著變化抬眼可見:2006-2015年,我國能耗強度累計降低34%,節約能源達15.7億噸標準煤,相當于少排放二氧化碳35.8億噸;2016-2019年,全國能耗強度繼續累計下降超過13%,為節約能源資源、打好污染防治攻堅戰、推動經濟高質量發展打下了堅實基礎、發揮了重大作用。


在肯定已有成績的同時,也必須清醒認識到,作為約束性指標,能源“雙控”在執行過程中仍然存在約束性不強的問題,多地連年突破雙控限值的事實便是明證。能源“雙控”之所以在多地頻頻失守,直接原因就在于缺乏明晰的獎懲機制,導致“雙控”的落實主要靠自覺,未達標者的“懲罰”僅限于“走過場”式的約談,其結果是明知故犯者只增不減。


如此一來,既破壞了公平競爭,也污染了市場環境。例如,在全國能源消費總量既定的情況下,各地的消費量必將此消彼長;不遵守“雙控”指標者,實際上是無償享受了其他省份通過提升能效或壓減項目好不容易贏得或騰出的指標。試想一下,如果各地都超標消耗能源,那么全國的總量控制如何實現。從這個角度說,突破“雙控”指標而不受懲罰者,實際上是在侵占其他省份的用能指標。對于這種行為,主管部門絕對不能再聽之任之,必須盡快予以遏制。


沒有獎懲機制的“雙控”無異于“沒長牙的老虎”。要讓“雙控”真正成為“硬措施”,明確而有力的獎懲機制不應再缺位。


需要強調的是,“雙控”缺的不僅僅是獎懲機制:在能源“雙控”行動確立之初,中央就明確提出“要研究建立雙控的市場化機制,建立預算管理制度、有償使用和交易制度,更多用市場手段實現雙控目標”,但截至目前,相關市場化機制建設工作拖拖沓沓,始終未達預期。例如,有償使用和交易制度迄今仍未建立,這直接導致本應在“雙控”中發揮重要激勵作用的市場化手段缺失,行政命令式的粗放手段反倒大行其道,唱起了獨角戲。


一分部署、九分落實。過去十年的實踐已經充分證明,“雙控”在推動經濟高質量發展方面具有無可替代的作用,仍需持續執行下去。但“雙控”的扎實落地,是一個不斷摸索的過程,需要相關各方持續磨合,期間難免出現這樣那樣的問題,甚至有可能走一些彎路。但試錯本身就是改革的一部分,一時一地的不周全,不能成為主管部門或個別地方不作為、亂作為的借口。


遇到問題、少找借口,多想辦法、立查立改,如此才能杜絕個別省區游離于制度之外,讓“雙控”更加強勁有力。


來源:中國能源報


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